Доклад на первой научно-практической конференции «проблемы административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти»

Исполняющий обязанности

руководителя управления ФАС

по Кировской области

А.В. Молчанов

«Контроль за размещением государственных и муниципальных заказов. Система контрольных органов. Перспективы реформы системы госзаказа относительно полномочий контрольных органов».

Система органов контроля в сфере государственного и муниципального заказа имеет достаточно небольшую историю. Система формировалась вместе с формированием нормативного регулирования заказов для государственных и муниципальных нужд.

Можно условно выделить следующие этапы становления системы контрольных органов.

1. В статье 4 Федерального закона от 06.05.1999 N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" предусматривалось определение Правительством РФ федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля за проведением конкурсов и координацию их проведения, а также определение Правительством РФ функций такого уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Постановлением Правительства РФ от 27.08.2004 N 443 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации» устанавливалось, что Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации до внесения соответствующих изменений в нормативные правовые акты является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим: контроль за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координацию их проведения.

Однако Закон 1999 года не определял ни механизмов, ни задач, ни способов контроля.

2. В Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" была включена статья 17, посвященная контрольной деятельности в сфере закупок.

Контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок.

Контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального сайта, организацией, оказывающей услуги по ведению и обслуживанию официального сайта федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение реестра контрактов, операторами электронных площадок, а также до заключения контракта при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд путем проведения открытого аукциона в электронной форме заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией, аукционной комиссией осуществляется уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти.

Плановые проверки при размещении заказов для федеральных нужд, а также нужд федеральных бюджетных учреждений, нужд субъектов Российской Федерации, а также нужд бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд, а также нужд муниципальных бюджетных учреждений осуществляются соответственно уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района.

Внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, а также нужд федеральных бюджетных учреждений, нужд субъектов Российской Федерации, а также нужд бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд, а также нужд муниципальных бюджетных учреждений осуществляются соответственно уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом местного самоуправления муниципального района, городского округа с учетом положений части 2 настоящей статьи.

В связи с принятием Закона о закупках Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" установлено, что ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, осуществляемых Рособоронзаказом в соответствии с указом Президента РФ.

Впоследствии Постановлением Правительства РФ от 8 февраля 2007 г. N 83 внесены соответствующие дополнения в Положение о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 12 Закона), ФАС России согласно названному Положению одновременно является и антимонопольным органом. В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 27 октября 2008 г. N 786 как в Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 94, так и в Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 внесены изменения, согласно которым из полномочий ФАС России изъято осуществление функций по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну.

Рособоронзаказ согласно п. 1 Положения о Федеральной службе по оборонному заказу, утвержденного Указом Президента РФ от 21 января 2005 г. N 56с (в ред. Указа Президента РФ от 12 февраля 2008 г. N 187), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим деятельность по контролю и надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами РФ норм и правил в сфере государственного оборонного заказа, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну.

Кроме того, в Федеральном законе о размещении заказов появилась глава 8, посвященная рассмотрению жалоб на действия заказчиков.

Безусловны преимущества этой процедуры, которую также можно отнести к проявлению контрольной деятельности: пятидневный срок рассмотрения жалоб, упрощенный порядок защиты прав участников (меньше формальностей).

Установлены следующие полномочия по рассмотрению жалоб.

Участник размещения заказа вправе подать в письменной форме, в том числе посредством использования факсимильной связи, жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ или оказание услуг для федеральных нужд, нужд федерального бюджетного учреждения, а также на действия (бездействие) оператора электронной площадки в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти.

Участник размещения заказа вправе подать в письменной форме жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа для нужд субъекта Российской Федерации, в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти или в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Участник размещения заказа вправе подать в письменной форме жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа для муниципальных нужд в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган местного самоуправления.

Можно говорить о том, что в настоящее время сформировались пределы контрольной деятельности.

В соответствии со статьей 1 Закона о размещении заказов настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Следовательно, контроль в сфере размещения заказов заключается в установлении соответствия процедуре тех или иных действий заказчиков.

Завершением формирования системы контроля госзаказа модно считать внесение изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Федеральным законом от 02.02.2006 N 19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнен статьями 7.29 - 7.32 следующего содержания:

"Статья 7.29. Несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг, осуществляемой без заключения государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд

Статья 7.30. Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд

Статья 7.31. Предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений или внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков

Статья 7.32. Нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд».

Таким образом, можно сделать вывод о том, что система органов контроля в сфере государственного и муниципального заказа в настоящее время сформировалась и характеризуется следующими признаками:

- система включает в себя три уровня контрольных органов в зависимости от бюджетной принадлежности размещаемых заказов;

- определены цели, задачи и пределы контроля;

- определен механизм контроля;

- определена система взаимодействия между контрольными органами.

Модно привести такую статистику осуществления контрольных функций.

Если по рассмотрению жалоб на действия заказчиков, безусловное первенство принадлежит антимонопольному органу (136 жалоб в 2010 году и 277 жалоб в 2011 году против 4 жалоб, рассмотренных Департаментом финансов Кировской области в 2010 году, и 0 - в 2011 году), то в части рассмотрения административных дел контрольный орган региона делает значительно больше работы: 624 дела в 2010 году и 259 ел в 2011, вместо 93 и 126, рассмотренных УФАС соответственно.

3. Не смотря на очевидные преимущества Закона о размещении заказов для российской экономики в настоящее время никто не отрицает необходимость модернизации законодательства.

В 2011 году ФАС России опубликовала концепцию реформы законодательства.

Были выявлены следующие ключевые проблемы госзаказа.

На стадии планирования необходимо отметить следующие проблемы:

- отсутствует система планирования госзаказа;

- низкоквалифицированное выставление требований к предмету и качеству закупки;

- «затачивание» требований к продукции под конкретного производителя или поставщика;

- не установление инновационных требований к закупаемой продукции;

- отсутствие регламентации установления начальной (максимальной) цены контракта;

- отсутствие ограничений по выбору предмета закупки продукции «премиум класса».

На стадии отбора исполнителя необходимо отметить следующие проблемы:

- необходимость повышения профессионального качества поставщиков;

- неквалифицированное установление заказчиками требований к финансовому обеспечению по контрактам (на что оно распространяется, какие риски покрывает);

- произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений;

- наличие запроса котировок, позволяющего выбирать «своего» поставщика;

- наличие возможности злоупотреблений предпринимателями своими правами путем неоднократных жалоб без наличия оснований, что приводит в т.ч. к невозможности введения электронного обжалования действий заказчиков и электронных площадок;

- недостаточность регламентации отраслевой специфики размещения заказа.

На стадии исполнения контракта необходимо отметить следующие проблемы:

- длительная процедура расторжения контракта;

- отсутствует система анализа размещаемых заказов, оценка конечного результата по отношению к планируемому;

- отсутствие эффективных мер воздействия на должностных лиц заказчиков за многократные умышленные грубейшие нарушения действующего законодательства;

- недостаточная эффективность работы реестра недобросовестных поставщиков;

- отсутствие мотивации у добросовестно работающих должностных лиц заказчика; 

- отсутствует публичный контроль за стадиями исполнения контракта и за конечным результатом;

- произвольное применение штрафных санкций;

- отсутствие законодательных требований к срокам оплаты качественно исполненных контрактов.

Все эти вопросы стали основанием для внесения предложений по подготовке законопроектов о реформе государственного заказа.

В настоящее время разработано и принципиально рассматривается два проекта закона «О федеральной контрактной системе». Принципиально в обоих законопроектах то, что механизм государственного регулирования госзакупок дополнен двумя стадиями: до проведения закупок – планирование, включающее оценку потребностей заказчиков; после – сопровождение контрактов, контроль их исполнения и оценка достигнутого эффекта.

В связи с этим возникает вопрос о системе контрольных органов, обязанных обеспечить соблюдение законодательства в этой сфере.

В своей концепции и проекте Федерального закона «О ФКС» ФАС России предлагает оставить систему контрольных органов в том виде, в котором она сформирована в настоящее время.

Этой вполне объяснимо.

Если оценка потребностей, эффективность планирования, сопровождение контрактов, т.е. эффективность расходовании средств, в настоящее время будут включены в порядок размещения заказов, то возникает нормативный механизм, при контроле за соблюдением которого должно быть обеспечено единство подходов.

В то же время  проект Закона о ФКС Минэкономразвития РФ предусматривает следующие изменения в системе контроля.

• Предлагается установить, что независимость, объективность и эффективность контроля в федеральной контрактной системе достигается путем его разделения на внутренний контроль и внешний контроль.
• Внешний контроль в федеральной контрактной системе осуществляется Президентом Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образуемыми законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований, образуемыми представительными органами муниципальных образований, а также другими уполномоченными на то действующим законодательством органами (далее - внешний контроль).
• Внутренний контроль в федеральной контрактной системе осуществляется Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований в соответствии с их полномочиями, определенными законодательными и иными нормативными правовыми актами (далее - внутренний контроль).
• В своих замечаниях к закону о Федеральной контрактной системе Минфин рекомендует не согласовывать статьи 89—91 документа. Вместо этого он предложил свою версию надзора за экономической эффективностью госзакупок (Источник: rbcdaily.ru).

За Федеральным казначейством следует закрепить полномочия по предварительному контролю на стадиях планирования и заключения госконтракта. Это касается планов-графиков закупок, утвержденных лимитами бюджета, а также соответствия начальных цен правилам, которые устанавливает Минэкономразвития.
Полномочия по контролю за исполнением госзакупочного бюджета предлагается передать Росфиннадзору (для этого необходимо внести ряд поправок в Бюджетный кодекс). Кроме того, в компетенции Росфиннадзора будут закреплены проверка законности документации при закупке и обосновании расходов, а также проверка соответствия принятых товаров условиям госконтракта.

Оценку эффективности расходов на госзакупки предлагается разделить между Минэкономразвития, Минфином и Счетной палатой. Кроме того, на этапе формирования госпрограмм контроль за затратами федеральных органов власти и оценка соответствия сводных проектов планов закупок целям госпрограмм и объемам их финансирования будут входить в полномочия Минфина. Надзор за соблюдением прав поставщиков и регулирование в области защиты конкуренции сохраняются за ФАС.

Если оценить все предложения относительно изменения системы контрольных органов в системе госзаказа, то можно придти к выводу о том, что идет поиск механизма обеспечения эффективности закупок.

В настоящее время Закон не ограничивает заказчика в установлений требований к товару, работам, услугам, кроме установления таких требований, которые влекут за собой ограничение количества участников. Кроме того, закон не связывает закупки с достижением эффекта от деятельности органов власти.

Необходимо констатировать несовершенство такого регулирования.

С одной стороны, это не исключает возможности закупки товаров премиум класса, явно неадекватным потребностям заказчика.

С другой стороны, максимально затрудняет приобретение товаров, единственных в своем роде и реально отвечающих потребностям заказчика (пример, покупка в райцентре здания для размещения детского сада, когда под требования подходит только единственный объект).

Вместе с тем, принципиальным должен быть вопрос не о том, кто будет контролировать, а о том, что контролировать.

Если в Законе будет определен механизм оценки и защиты потребностей заказчиков, то оценка эффективности закупок в деятельности контрольного органа будет состоять именно в контроле за соблюдением этого механизма.

В связи с чем, представляется необоснованным дробление контрольных функций органов исполнительной власти.

Представляется закономерным предложение ФАС России о сохранении в общем виде системы контрольных органов с совершенствованием целей и механизмов контроля.