Реформа российского законодательства в сфере деятельности унитарных предприятий: предпосылки и перспективы реализации

С принятием Федерального закона от 27.12.2019 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 485-ФЗ) установлен запрет на создание унитарных предприятий и осуществление их деятельности на конкурентных рынках.

Новые изменения вступили в силу 08 января 2020 года.

Внесенный еще в сентябре 2018 года Правительством Российской Федерации в Государственную Думу проект № 554026-7 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)» вызвал широкую дискуссию как в научной, так и правоприменительной среде [1].

Примечательно, что упоминания о несовершенстве и бесперспективности такой организационно-правовой формы как унитарное предприятие встречаются еще в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 г. Указанным документом рекомендуется постепенная замена унитарных предприятий другими видами коммерческих организаций, в том числе хозяйственными обществами с 100%-ным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе. Исходя из реальных потребностей федерального государства представляется допустимым сохранение в перспективе лишь федеральных казенных предприятий для некоторых особо важных сфер экономики [2].

Вопрос об оптимизации унитарных предприятий и преобразовании их в другие организационно-правовые формы был обозначен еще раньше, в 1999 году с принятием Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 г. № 1024).

Многие ученые рассматривают унитарное предприятие как правовую форму, унаследованную из советского гражданского права, исчерпавшую себя и не отвечающую условиям современной рыночной экономики [3, 4].

В первую очередь это связано с тем, что унитарное предприятие – единственный вид коммерческой организации, не являющейся собственником своего имущества и обладающей строго целевой (ограниченной) правоспособностью. С позиции защиты публичных интересов такой подход противоречит основным принципам организации рыночного хозяйства и нормального имущественного оборота: несобственник никогда не сможет самостоятельно распоряжаться переданным ему имуществом, определять виды хозяйственной деятельности. Вместе с тем, установленные гарантии призваны прежде всего охранять интересы не коммерческого предприятия, а стоящего за ним собственника – публично-правового образования [3, 5].

Указом Президента РФ от 21.12.2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» в качестве одного из основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции определено сокращение доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых или контролируемых государством или муниципальными образованиями, в общем количестве хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках.

Именно указанным правовым актом (в содержании Национального плана развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 годы) на Правительство РФ была возложена обязанность обеспечить внесение в установленном порядке в Государственную Думу РФ проекта федерального закона, предусматривающего ограничение создания унитарных предприятий на конкурентных рынках.

Рассматриваемый законопроект был разработан Федеральной антимонопольной службой в рамках реализации Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период до 2030 года, утв. протоколом Президиума ФАС России от 03.07.2019 г. № 6.

Согласно статистике, приведенной в пояснительной записке к проекту Федерального закона, за период 2013-2018 гг. число унитарных предприятий, сведения
о которых содержатся в Едином государственном реестре юридических лиц, увеличилось на 39%. При этом отмечается значительное число унитарных предприятий в сферах с развитой конкуренцией.

Особенности организационно-правовой формы и закрепления имущества обуславливают неэффективность унитарных предприятий, в том числе по причине отсутствия эффективного корпоративного контроля (советов директоров с независимыми директорами, систем управления рисками и т.д.), а «гарантированный» спрос на продукцию не способствует повышению производительности труда и инновационному развитию таких предприятий [6].

Эффективность деятельности унитарного предприятия должна определяться и изменением уровня и качества жизни населения за счет выполняемых предприятием полномочий (количество оказываемых услуг социальной значимости, их стоимость, доступность и прочее). Такой критерий получил название как «социальная эффективность» [5].

Согласно отчету Федерального агентства по управлению государственным имуществом «О выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014 - 2016 годов», сформированного в 2015 году, при выявлении у ряда унитарных предприятий в хозяйственном ведении значительного количества разнородных, не связанных объектов в большинстве случаев прослеживается, что такие предприятия не осуществляют какой-либо профильной деятельности, кроме сдачи соответствующих объектов в аренду [7].

По мнению ФАС России, именно участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает наиболее негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках и влечет их монополизацию [6].

Следует отметить, что некоторые специалисты указывают на обременительность ограничений, которые накладывает организационно-правовая форма унитарного предприятия, в частности, в фармацевтической отрасли в части проведения закупочных процедур, получения коммерческих кредитов в банках [8].

ФАС России выявлены многочисленные факты ухода заказчиков от применения норм Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» путем передачи бюджетных средств в форме субсидий подведомственным унитарным предприятиям для закупки ими товаров, работ, услуг для нужд заказчика, в том числе и на конкурентных рынках (например, работы по строительству, закупка лекарственных средств и медицинских изделий).

Считаем необходимым также отметить, что особенности правового регулирования в части отчуждения имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия, зачастую расцениваются органами власти как возможность обхода необходимости реализации государственного (муниципального) имущества на торгах. О таком явлении как «увод» государственного (муниципального) имущества через унитарные предприятия в частные руки упоминается и в Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013 - 2024 гг., утв. Президиумом ФАС России 03.07.2013 г.

В соответствии с положениями статьи 13 Федерального закона от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации) возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципального образования, возможно только способами, определенными данным Федеральным законом. При этом требования настоящего закона не распространяются на отчуждение унитарным предприятием закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения имущества (пункт 9 части 2 статьи 3 Закона о приватизации).

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства № 78/05-13 был подтвержден факт наличия соглашения по отчуждению муниципального имущества (административно-торговых помещений) путем передачи имущества администрацией Верхнекамского района Кировской области первоначально в хозяйственное ведение МУП «Новый стиль» с последующей дачей согласия на отчуждение такого имущества по заявлению унитарного предприятия индивидуальному предпринимателю, которое привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке реализации муниципального имущества.

Установленная Кировским УФАС России хронология передачи имущества свидетельствовала о том, что муниципальное имущество было передано МУП «Новый стиль» для целей, не связанных с осуществлением хозяйственной деятельности унитарного предприятия, а исключительно для последующего отчуждения данных объектов заранее определенному лицу, с которым было заключено антиконкурентное соглашение [9].

Орган власти, реализовав указанные последовательные действия, лишил иных лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, возможности получить данное имущество в распоряжение на тех же условиях, что и индивидуальный предприниматель, что было расценено как нарушение статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Позиция антимонопольного органа подтверждается в том числе выводами, к которым пришел Арбитражный суд Кировской области, а затем и Второй арбитражный апелляционный суд при рассмотрении дел № А28-4889/2014, № А28-5690/2014.

Обратимся к сути проводимой реформы в деятельности унитарных предприятий.

Наряду с общим запретом на создание унитарных предприятий и осуществление их деятельности на конкурентных рынках законом установлен исчерпывающий перечень оснований, по которым государственные и муниципальные унитарные предприятия могут быть созданы и продолжать функционировать в настоящее время. Данный перечень содержится в п. 4 ст. 8 Федерального закона от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», а также в ч. 1 ст. 35.1 Закона о защите конкуренции (был расширен в процессе обсуждения законопроекта).

Нельзя не рассматривать ряд установленных исключений из общего запрета как некий законодательный ответ на опасения специалистов, связанные с созданием коллапса в наиболее важных для государства сферах социально-экономической жизни.

Наряду с основным «разрешенным» видом деятельности не исключается и возможность осуществления унитарным предприятием деятельности на иных конкурентных рынках, однако с некоторым весомым ограничением.

В силу части 2 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции выручка унитарного предприятия от дополнительных видов деятельности на конкурентных товарных рынках в случаях, не предусмотренных частью 1 настоящей статьи, не должна превышать 10% совокупной выручки унитарного предприятия за последний календарный год. При этом при расчете указанного значения выручка от различных видов деятельности на конкурентных рынках суммируется.

В целях реализации установленного запрета ФАС России (ее территориальные органы) наделяется полномочиями по выдаче заключений о соответствии антимонопольному законодательству создания унитарного предприятия либо изменения им видов деятельности (статьи 35.2-35.3 Закона о защите конкуренции).

С момента вступления в силу Федерального закона № 485-ФЗ (08.01.2020 г.) в случае выявления факта создания унитарного предприятия либо изменения им видов деятельности с нарушением установленных ограничений антимонопольный орган наделен полномочиями по принятию соответствующих мер реагирования:

1. Выдача предупреждения о необходимости прекращения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства – путем ликвидации или принятия мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (п. 11 ч. 1 ст. 15, ст. 39.1 Закона о защите конкуренции).

2. В случае неисполнения предупреждения – возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства с последующей выдачей предписания о ликвидации или прекращении унитарным предприятием деятельности, которая осуществляется с нарушением требований настоящего Федерального закона (п.п. «о» п. 2 ч. 1, п.п. «д» - «е» п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции).

3. Обращение в суд с иском о ликвидации унитарного предприятия (п.п. «д» п. 6 ч. 1 ст. 23, ст. 35.4 Закона о защите конкуренции).

В отношении уже созданных до вступления в силу Федерального закона № 485-ФЗ государственных и муниципальных унитарных предприятий, осуществляющих деятельность на конкурентных товарных рынках, установлен переходный период: в срок до 01 января 2025 года такие предприятия подлежат ликвидации или реорганизации по решению учредителя.

В случае непринятия указанных решений или неисполнения принятых решений унитарные предприятия подлежат ликвидации в судебном порядке по иску антимонопольного органа (по истечении установленного периода 01.01.2025 г.).

При этом в случае изменения видов деятельности унитарного предприятия в сторону разрешенных Законом о защите конкуренции с собственника-учредителя снимается обязанность принятия решения о ликвидации или реорганизации такого юридического лица.

Отметим, что в первоначальной редакции законопроекта обозначенный переходный период был установлен до 01 января 2021 г. Однако в процессе принятия Федерального закона указанный срок был значительно продлен.

В целях реализации настоящего положения Председателем Правительства Кировской области А.А. Чуриным утвержден План мероприятий Кировской области по реформированию государственных и муниципальных унитарных предприятий на период до 01.01.2025 г. (далее – План мероприятий) [10].

Актуализированная в июне 2021 г. редакция Плана мероприятий содержит информацию о 142 государственных и муниципальных унитарных предприятиях, действующих на территории Кировской области.

В структуру Плана мероприятий входят:

Приложение № 1 – Перечень государственных и муниципальных унитарных предприятий, подлежащих реорганизации.

Приложение № 2 – Перечень государственных и муниципальных унитарных предприятий, подлежащих ликвидации.

Приложение № 3 – Перечень государственных и муниципальных унитарных предприятий, находящихся в процедуре банкротства.

Приложение № 4 – Перечень государственных и муниципальных унитарных предприятий, подлежащих сохранению.

При разработке и редактировании Плана мероприятий Кировское УФАС России оказывало методическую помощь органам исполнительной власти Кировской области, в том числе с направлением запросов о разъяснении законодательства в адрес ФАС России.

Кировское УФАС России продолжит работу по ежегодному контролю за исполнением разработанного плана-графика.

Автор статьи: 

1. Чернова Анна Сергеевна,
2. ведущий специалист-эксперт
3. отдела контроля органов власти
4. Кировского УФАС России.

Литература и информационные источники.

1. Проект Федерального закона № 554026-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)» (по состоянию на 25.09.2018 г.). URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/554026-7.
2. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.
3. Ковтуненко И.Ф. Унитарные предприятия в системе управления государственной или муниципальной собственностью: как меняется законодательство // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 1. С. 28 - 33.
4. Воронова Е.А. Некоторые особенности правовой природы унитарных предприятий // Юрист. 2009. № 7. С. 24 - 31.
5. Золотько Т.А. Актуальные вопросы реформирования унитарных предприятий // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 6. С. 6 - 16.
6. Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 554026-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/554026-7.
7. Отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014-2016 гг. в 2015 г. URL: https://rosim.ru/about/reports/privatization_reports/otchet_privatizacia_2015.
8. Карпова Е.В. Унитарные предприятия: будущее // Аптека: бухгалтерский учет и налогообложение. 2019. № 5. С. 45 - 46.
9. Решение Кировского УФАС России по делу № 78/05-13 от 19.02.2014 г. (размещено на официальном сайте базы решений и правовых актов ФАС России). URL: https://br.fas.gov.ru/to/kirovskoe-ufas-rossii/d358e7a7-ddb9-46d2-a4e7-ae45e7b90f46/.
10. План мероприятий Кировской области по реформированию государственных и муниципальных унитарных предприятий на период до 01.01.2025 г. (размещен на официальном сайте ФАС России). URL: https://plan.fas.gov.ru/media/ckeditor/uploads/2020/09/15/3.pdf. 

Размещено на сайте Вятской торгово-промышленной палаты Кирвоской области: http://www.vcci.ru/vtpp/adinf/detail.php?ID=70737